深圳城市更新(xīn)條例
三大制度創新(xīn)尚待實踐優化
《深圳經濟特區(qū)城市更新(xīn)條例》（以下簡稱《更新(xīn)條例》）已于2020年歲末公(gōng)布，将于2021年3月1日起正式施行。作(zuò)為(wèi)國(guó)内首部城市更新(xīn)地方立法，《更新(xīn)條例》自2015年起曆經多(duō)次讨論，一度中(zhōng)斷立法進程。2020年7月，《更新(xīn)條例（草(cǎo)案）》首次公(gōng)開征求意見後，經深圳人大常委會密集多(duō)次審議修改後終獲通過，備受社會關注，業界廣為(wèi)點贊。《更新(xīn)條例》真正落地實施，還有(yǒu)待市政府出台配套實施細則。筆(bǐ)者結合自身從事城市更新(xīn)法律服務(wù)經驗，就《更新(xīn)條例》涉及的三大制度創新(xīn)，從實務(wù)操作(zuò)層面提出部分(fēn)見解，抛磚引玉。
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關于曆史違建須與經核查物(wù)業權利人簽約的制度創新(xīn)
理(lǐ)論上，深圳已通過原特區(qū)内外土地統征統轉活動完成全域土地國(guó)有(yǒu)化。與之相關的農村城市化曆史遺留違法建築的處理(lǐ)工(gōng)作(zuò)，一直是深圳城市治理(lǐ)面臨的現實難題。政府主導的“兩規”“三規”等專項曆史違建處理(lǐ)工(gōng)作(zuò)，尚未完全結束。本次城市更新(xīn)立法，對此也有(yǒu)原則性安(ān)排。《更新(xīn)條例》第10條規定，城市更新(xīn)應當與土地整備、公(gōng)共住房建設、農村城市化曆史遺留違法建築處理(lǐ)等工(gōng)作(zuò)有(yǒu)機銜接，相互協調，促進存量低效用(yòng)地再開發。同時，為(wèi)規範曆史違建參與城市更新(xīn)簽約補償制度，《更新(xīn)條例》規定曆史違建必須先核查後簽約的機制。《更新(xīn)條例》第30條規定涉及城中(zhōng)村城市更新(xīn)項目的，區(qū)城市更新(xīn)部門應當在物(wù)業權利人更新(xīn)意願核實階段組織區(qū)規劃土地監察機構、轄區(qū)街(jiē)道辦(bàn)事處和原農村集體(tǐ)經濟組織繼受單位對曆史違建物(wù)業權利人進行核實，由經核實的物(wù)業權利人與市場主體(tǐ)簽訂搬遷補償協議。此外，《更新(xīn)條例》第65條特别規定，市場主體(tǐ)與未經核查确認的物(wù)業權利人簽訂搬遷補償協議的，給予警告責令限期改正；逾期不改正的，處五十萬元以上一百萬元以下罰款。
該制度設計涉及的實務(wù)操作(zuò)問題有(yǒu)：
01
曆史違建物(wù)業權利人核查确認具(jù)體(tǐ)規則缺失的問題。深圳過去10多(duō)年的城市更新(xīn)實踐中(zhōng)，關于曆史違建參與城市更新(xīn)的簽約補償對象，市場主體(tǐ)通常尊重曆史違建相關利益主體(tǐ)達成的一緻協議，主要采取實際控制人标準。多(duō)數項目采用(yòng)“村股份公(gōng)司确認+街(jiē)道辦(bàn)公(gōng)示”的非行政核查确權方式，政府部門對曆史違建簽約對象并不強制幹涉。《更新(xīn)條例》雖然規定了區(qū)更新(xīn)部門組織規劃土地監察機構等三方參與曆史違建物(wù)業權利人核查工(gōng)作(zuò)，規劃土地監察機構作(zuò)為(wèi)違法建築查處部門，首次聯合參與曆史違建核查工(gōng)作(zuò)，但具(jù)體(tǐ)核查規則尚不明确。但曆史違建物(wù)業權利人核查必然涉及對法律上不認可(kě)但實踐中(zhōng)大量存在的曆史違建私下交易行為(wèi)的定性問題。
02
曆史違建物(wù)業權利人核查工(gōng)作(zuò)或将引起行政複議或訴訟風險。此前，《更新(xīn)條例》出台前，深圳市中(zhōng)級人民(mín)法院曾有(yǒu)裁判觀點認為(wèi)，城市更新(xīn)主管部門根據相關申請将城市更新(xīn)項目範圍内物(wù)業歸屬情況予以公(gōng)示，僅僅是為(wèi)确認實施主體(tǐ)而作(zuò)出的審批環節性行為(wèi)，并非針對涉案房屋權屬進行确認的行為(wèi)，未對當事人房屋權屬争議所涉權利義務(wù)産(chǎn)生實際影響，當事人請求撤銷該等行為(wèi)并确認房屋權利歸屬的，不屬行政訴訟受案範圍。《更新(xīn)條例》實施後，由于市場主體(tǐ)隻能(néng)與經核查确認的物(wù)業權利人簽約，核查結果對市場主體(tǐ)簽約所涉民(mín)事法律關系的簽約主體(tǐ)産(chǎn)生一定拘束力，如曆史違建涉及權利争議，利害關系人認為(wèi)核查結果對其所涉權利義務(wù)産(chǎn)生實際影響的，可(kě)能(néng)會提起行政複議或行政訴訟，要求撤銷核查結果或确認核查程序違法。
03
現有(yǒu)規定給市場化運作(zuò)的城市更新(xīn)項目可(kě)能(néng)帶來部分(fēn)簽約障礙。根據條例30條規定，曆史違建物(wù)業權利人的核查結果出現在更新(xīn)意願核實階段，不排除部分(fēn)曆史違建物(wù)業權利人因婚姻家庭、繼承、債務(wù)糾紛等合法合理(lǐ)事由轉移曆史違建占有(yǒu)使用(yòng)及搬遷補償權益，由此産(chǎn)生新(xīn)的曆史違建物(wù)業權利人，到搬遷補償協議簽約階段時，市場主體(tǐ)可(kě)能(néng)面臨簽約适格主體(tǐ)與房屋實際控制人不一緻的難題，影響曆史違建順利簽約補償及搬遷拆除。
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關于市場主體(tǐ)依據搬遷補償安(ān)置協議申請預告登記的制度創新(xīn)
為(wèi)規範市場主體(tǐ)和被搬遷房屋權利主體(tǐ)信守合同，不随意毀約。參照借鑒原物(wù)權法現民(mín)法典有(yǒu)關物(wù)權預告登記制度，《更新(xīn)條例》第31條規定，搬遷補償協議簽訂後，市場主體(tǐ)可(kě)以按照約定向不動産(chǎn)登記機構申請辦(bàn)理(lǐ)被搬遷房屋的相關預告登記。預告登記有(yǒu)效期内，未經預告登記權利人一緻同意，不動産(chǎn)登記機構不受理(lǐ)被搬遷房屋的不動産(chǎn)轉移、抵押或者變更等登記業務(wù)。期限屆滿或者城市更新(xīn)項目調出城市更新(xīn)單元計劃的，預告登記失效。
該制度設計涉及的實務(wù)操作(zuò)問題有(yǒu)：
01
依據搬遷補償協議申請預告登記尚無上位法依據及配套操作(zuò)指引，不動産(chǎn)登記機構難以直接依據條例相關條文(wén)開展預告登記。《民(mín)法典》第221條規定，當事人簽訂買賣房屋的協議或者簽訂其他(tā)不動産(chǎn)物(wù)權的協議，為(wèi)保障将來實現物(wù)權，按照約定可(kě)以向登記機構申請預告登記。原國(guó)土資源部《不動産(chǎn)登記操作(zuò)規範（試行）》15.1.1條規定，有(yǒu)下列情形之一的，當事人可(kě)以按照約定申請不動産(chǎn)預告登記：（1）商(shāng)品房等不動産(chǎn)預售的；（2）不動産(chǎn)買賣、抵押的；（3）以預購(gòu)商(shāng)品房設定抵押權的；（4）法律、行政法規規定的其他(tā)情形。搬遷補償協議似乎不屬于前述所列事項。而《深圳經濟特區(qū)房地産(chǎn)登記條例》目前也并無預告登記具(jù)體(tǐ)規範，僅在條例附則部分(fēn)規定市人民(mín)政府可(kě)以對房地産(chǎn)更正登記、異議登記、預告登記和地役權登記的具(jù)體(tǐ)辦(bàn)法作(zuò)出規定。由此可(kě)見，《更新(xīn)條例》規定的預告登記制度還需要一系列配套規範文(wén)件才能(néng)真正落地實施。
02
市場主體(tǐ)與權利人簽訂搬遷補償協議能(néng)夠獲得何種性質(zhì)的不動産(chǎn)物(wù)權存在一定争議，預告登記無法一勞永逸。預告登記制度是為(wèi)保障權利人将來實現物(wù)權的請求權，以房屋買賣合同為(wèi)例，預告登記系保障買受人未來獲取房屋所有(yǒu)權。而深圳市場化城市更新(xīn)項目中(zhōng)市場主體(tǐ)簽訂搬遷補償協議的目的并非獲得物(wù)權所有(yǒu)權，相反是消滅物(wù)權所有(yǒu)權。無論是貨币補償，還是産(chǎn)權調換，最終都是為(wèi)了注銷登記現有(yǒu)物(wù)權。其具(jù)體(tǐ)方式是物(wù)業權利人委托市場主體(tǐ)申請産(chǎn)權注銷，也就是說直到注銷前物(wù)權歸屬仍然在權利主體(tǐ)一方，并未轉移。本次條例首創該制度的初衷應該是希望用(yòng)物(wù)權處分(fēn)權約束的方式防止已簽約權利人惡意的債權違約行為(wèi)，由于搬遷補償協議本身法律性質(zhì)的固有(yǒu)特征，可(kě)能(néng)無法做到十全十美。例如，已簽約當事人房屋存在抵押、查封情形後期未能(néng)及時解除抵押、查封被動地被人民(mín)法院司法拍賣，或者權利人與第三方産(chǎn)生債務(wù)糾紛主動或被動使得債權人通過人民(mín)法院或仲裁委獲得物(wù)權變動生效法律文(wén)書，根據現行物(wù)權法律規定及最高院司法解釋保護的物(wù)權期待權适用(yòng)具(jù)體(tǐ)範圍和構成要件，城市更新(xīn)項目市場主體(tǐ)依據搬遷補償協議所享有(yǒu)的預告登記能(néng)否對抗第三人生效裁判文(wén)書強制執行效力，存在一定争議，個人認為(wèi)可(kě)能(néng)性較小(xiǎo)。對此風險，市場主體(tǐ)應有(yǒu)清晰認知，切不可(kě)認為(wèi)已經進行預告登記就可(kě)以高枕無憂，一勞永逸。
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關于區(qū)政府啓動征收所得物(wù)業權利與市場主體(tǐ)協商(shāng)簽約的制度創新(xīn)
《更新(xīn)條例》最引人關注的就是舊住宅區(qū)簽約比例超過“雙95%”時，政府可(kě)能(néng)啓動行政征收程序，即已簽約專有(yǒu)面積和權利人占比均超過95%時，經調解未果時，區(qū)人民(mín)政府可(kě)對未簽約房屋實施行政征收。為(wèi)解決改造範圍内全部權益歸于單一市場主體(tǐ)的問題，《更新(xīn)條例》39條規定，區(qū)人民(mín)政府征收取得的物(wù)業權利，由相關部門按照有(yǒu)關規定與市場主體(tǐ)協商(shāng)簽訂搬遷補償協議。
該制度設計涉及的實務(wù)操作(zuò)問題有(yǒu)：
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政府相關部門與市場主體(tǐ)協商(shāng)簽約所依據的“有(yǒu)關規定”目前存在規範缺失的問題，需出台配套規範進一步具(jù)體(tǐ)細化規定。
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征收所得物(wù)業權利由相關部門與市場主體(tǐ)協商(shāng)簽訂的搬遷補償協議與其他(tā)前期非經征收程序已簽訂的搬遷補償協議是否一視同仁的問題。具(jù)體(tǐ)而言，關于補償标準，《更新(xīn)條例》征求意見稿曾規定“在不低于原有(yǒu)搬遷補償标準的基礎上”，似乎可(kě)以超出其他(tā)物(wù)業權利人已簽約補償标準，這可(kě)能(néng)引起已簽約業主認為(wèi)補償标準公(gōng)私區(qū)别對待不公(gōng)平的質(zhì)疑；如果補償标準低于原标準，從納稅人角度看，似乎亦有(yǒu)不妥。征收所得物(wù)業補償标準問題的實質(zhì)，在于政府啓動行政征收保障更新(xīn)項目順利實施時，市場主體(tǐ)需要支付的具(jù)體(tǐ)對價問題。這一制度創新(xīn)需要建立規範透明的利益平衡機制，建議在保持原有(yǒu)搬遷補償标準的基礎上簽訂搬遷補償協議，同時就公(gōng)共利益移交部分(fēn)設計合理(lǐ)且明确的利益平衡規則，穩定市場預期，促進行業健康有(yǒu)序發展。
原創撰稿人
庭剛律師
廣東誠公(gōng)律師事務(wù)所權益合夥人
房地産(chǎn)專業委員會副主任
從業十餘年，主要執業領域：土地房産(chǎn)糾紛、民(mín)間借貸投融資糾紛、公(gōng)司股權糾紛、行政複議訴訟、三舊改造（城市更新(xīn)/棚戶區(qū)改造）。